一、项目概况

　　扶贫是扶助贫困地区和贫困户发展经济与生产，改变贫困面貌的手段，是全面建设小康社会的根本需要，也是实施乡村振兴战略的前提。一直以来党中央都高度重视扶贫工作的开展，2015年公布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，即“两不愁，三保障”。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的任务目标。

　　2018年结合党中央扶贫开发相关文件精神，为确保打赢脱贫攻坚战，甘肃省人民政府印发《甘肃省人民政府办公厅关于进一步加大资金投入扶持产业发展确保打赢脱贫攻坚的通知》（甘政办发〔2018〕103号），提出加大财政专项扶贫资金投入力度，强化扶贫资金使用效益，精准聚焦到户项目。

　　天水市是国家和省列重点扶贫开发地区之一，辖两区五县，其中秦安县、甘谷县、武山县、清水县、张家川回族自治县（以下简称“张家川县”）和麦积区等六县区2011年被纳入国家六盘山特困片区，秦州区2012年作为“插花县”被纳入六盘山特困片区。近年来，结合中央、省扶贫工作指导思想，天水市在继续推进“1236”扶贫攻坚行动的基础上，坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，紧扣“六个精准”要求，围绕“两不愁、三保障”目标开展各项脱贫攻坚工作。为进一步推进扶贫工作开展，2018年天水市市级安排财政专项扶贫资金10530.70万元，由各县区根据其扶贫工作实际需求自主安排项目，具体实施内容涉及基础设施建设、到户产业发展、金融资金支撑等方面，以助推并确保打赢脱贫攻坚战。

　　2018年市级财政专项扶贫资金均以国库直拨形式全部拨付至各县区。综合考虑两方面原因，对评价范围进行选取：一方面，因部分批次资金量较小，在各县区结合本县区扶贫工作需要及省、市相关文件要求进行统筹整合使用的基础上，若单独剔出市级财政专项扶贫资金进行绩效评价，既不易又不能明确反映出该批次资金的实际使用效果；另一方面，因部分批次资金只分配给部分县区，若将其纳入本次绩效评价范围，则在对各县区同批资金及全部资金使用效果进行横向对比分析时，不符合绩效评价公平、公正与可比性原则。因此，本次绩效评价范围根据2018年市级财政专项扶贫资金分配至各县区的覆盖面与资金量，并结合各县区项目安排的实际情况，决定对9651.62万元市级财政专项扶贫资金进行重点评价。

　　二、评价结论及绩效分析

　　（一）评价结论

根据各县区扶贫项目实施内容及评价指标体系，通过数据采集、复核、整理与分析，问卷调查及实地调研等方式，对天水市七个县区抽检项目进行客观评价。因各县区抽检项目金额差别较大，故各县区绩效评价总得分为抽检项目绩效得分的加权平均分，权重大小取决于各项目的资金量占其所在县区抽检项目资金总量的比重，比重大，则权重大，比重小，则权重小；因各县区抽检项目总金额及绩效得分差别较小，故2018年天水市市级财政专项扶贫资金项目绩效评价总得分为各县区绩效得分的算术平均分。该项目最终评分结果为：总得分91.15分，属于“优”，其中武山县得90.92分、甘谷县得85.87分、秦安县得92.86分、张家川县得93.35分、清水县得93.18分、麦积区得91.23分、秦州区得90.62分。具体得分情况详见表3-1。

表3-1 2018年天水市市级财政专项扶贫资金项目绩效评价综合得分情况表

单位：万元

　　（二）绩效分析

　　1.项目经济性分析

　　成本经济性

　　各扶贫项目在按照政策落实前，由乡镇村进行宣传对接和摸底，对项目帮扶对象及资金需求进行测算统计，对项目成本进行控制。如武山县桦林镇贫困村入户路硬化项目采取邀请招标的形式选定施工单位，邀请招标的对象由乡镇人民政府推荐，选择的施工单位都是历年有过合作且技术能力和施工质量较好的供应商，通过施工单位间竞价和县交通运输局的先期勘察设计控制项目成本，并由武山县审计局对项目资金使用进行审计。从而有效控制项目成本，节约扶贫资金。

　　2.项目效率性分析

　　（1）项目实施效率性

　　2018年天水市市级财政专项扶贫资金各县区抽检项目在开展绩效评价工作前，基本全部按计划及时完成相关实施内容，并及时组织完成验收工作。

　　（2）资金拨付及分红效率性

　　2018年天水市市级财政专项扶贫资金各县区抽检项目财政补助资金及贫困户分红按计划及时进行发放，如各县区对村级服务性岗位的补助资金依据实际需求按月或按季度及时发放至贫困户一折通上。确保扶贫资金使用效益的发挥及各扶贫政策落地见效。

　　　3.项目效益性分析

　　（1）经济效益

　　一是直接经济收入。一方面，贫困户通过参与村级岗位补助、入股分红及产业扶贫种植中药材、蔬菜及养牛等项目增加了收入。如张家川精准养牛项目农户按要求采购基础母牛，在正常情况下，一头能繁母牛一年后可产牛犊1头，以5个月龄为标准，在2018年市场销售均价5000-6000元的情况下，减去饲养成本3000元，户均可增加收入3000元；另一方面，聚焦精准到户产业扶贫，依托“三变”改革，各县区采取“村集体+合作社+贫困户”、“村集体+国有独资企业+合作社+贫困户”等模式开展的资产收益带动贫困户增收项目，贫困村村民通过财政资金的补助，每年以0成本投入形式获得承接主体提供的分红，增加年度收入。

　　二是间接经济收入。“双助贷”工程贴息项目，减轻了农户贷款负担，为农户生产发展提供及时帮助，调动农户产业发展积极性，提高贷款资金使用效益。如农户“双助贷”借款资金主要用于种养殖、商业、运输及农机具购买等。

　　（2）社会效益

　　一是完善基础设施建设，有利于改善贫困村或贫困户的道路交通及居住状况。如通过武山县房屋修缮、庭院硬化及贫困村入户路硬化项目的实施，改善了贫困户的居住条件及出行的便利程度。其中房屋修缮及庭院硬化受益100户，370人；贫困村入户路硬化受益246户，1248人。基础设施环境的改善，有利于促进贫困地区横向经济联合和对外开放；

　　二是提供大量的就业机会，有利于农村剩余劳动力的分流。如通过天水市村级服务性岗位补助资金项目的实施，有效带动了深度贫困村4025人就业、一般贫困村3285人就业、非贫困村5963人就业，共解决13243人的就业问题，增加了贫困地区农户收入，改善了群众生活水平，加速了脱贫致富，这有利于农村社会的健康稳定发展，进而促进贫困地区劳动力整体素质的提高，有利于人文生态环境和精神文明建设；

　　三是发展特色优势产业，有利于优化农业产业结构。如清水县特色增收产业及核桃园后续管理项，种植中药材113亩，种植蔬菜36亩；特色种植业的发展不仅有利于促进贫困地区产业结构调整，改善贫困地区生态环境，促进社会经济可持续发展，而且对农业产业结构优化布局完善将产生积极的作用。

　　（3）生态效益

通过扶贫产业开发，加快发展特色种植业，按照生态农业的模式进行建设，可以减少水土流失，培育土壤，提高土地的利用价值，实现生态环境的良性循环。

　　三、主要成绩与经验做法

　　（一）主要成绩

　　1.政策落实方面

　　各县区有效落实政策要求，突显政策成效

各县区严格按照相关政策要求，实施村级服务性岗位补助项目、“双助贷”工程贴息项目及其他扶贫项目。以村级服务性岗位补助项目为例，各县区依据《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅印发〈关于开展农村村级公益性设施共管共享工作的指导意见〉的通知》（甘办发〔2018〕30号）与《天水市人民政府办公室关于印发天水市村级服务性岗位设置实施方案的通知》（天政办发〔2018〕44号），并结合各县区实际情况，制定适合各县区的村级服务性岗位设置实施方案，按需设岗、按岗定员，将政策落实到位，最大限度发挥政策效果，突显政策成效。

　　2. 项目成效方面

　　（1）有效完善基础设施建设，改善贫困村交通及居住状况。

武山县贫困户房屋修缮、庭院硬化及贫困村入户路硬化项目，目前已完成100户贫困户（特困户）房屋修缮和庭院硬化工作，受益贫困人口达370人；完成桦林镇朱湾村、郝山村及漆坪村3个贫困村4个自然村8450平方米入户路硬化，受益贫困户达246户，受益人数达1248人。由此可见，通过该项目实施改善了贫困村贫困户交通及居住现状条件。

　　（2）有效带动贫困户稳定增收，提高了贫困户脱贫致富积极性。

天水市市级财政专项扶贫资金扶持的项目对建档立卡贫困户产生了直接经济效益。以村级服务性岗位补助项目为例，深度贫困村岗位补助资金为每人每年12000元，一般贫困村岗位补助资金为每人每年10000元，非贫困村岗位补助资金为每人每年8000元。由此可见，通过实施村级服务性岗位补助项目切实提高了贫困户收入水平，这在一定程度上提高了贫困户脱贫致富积极性。

　　（3）有效利用农村闲散劳动力，提高劳动力利用率。

目前，我国农村劳动力整体而言主要存在文化基础较低、科技素质较差、思想观念较落后等问题，由此造成就业难的问题，加之每到农闲时分，就会有很多闲散劳动力，一些青年人可以外出打工，但一些妇女为了照顾老人孩子留在家中，既没工作也没收入，生活困难。通过实施产业扶贫、就业扶贫等项目，可以有效解决天水市各县区的部分闲散劳动力就业难的问题，在一定程度上起到了利用了闲散劳动力增加经济效益和提高劳动利用率的作用。如天水市村级服务性岗位补助项目，深度贫困村提供4025个就业岗位、一般贫困村提供3285个就业岗位、非贫困村提供5963个就业岗位，天水市总计提供13243个就业岗位。

　　（二）经验做法

　　1. 资金使用及管理方面

　　（1）市级扶贫资金与县区扶贫资金形成合力，提升扶贫质量

市级财政专项扶贫资金在减轻各县区地方财政压力的同时，与地方财力统筹使用，形成合力，发挥整体效益，共同推动天水市及各县区脱贫的进度及贫困户生活质量的改善。财政资金的使用覆盖产业发展、基础设施、村级岗位补助及“双助贷”贴息支撑金融机构贷款等方面，受众群体及人数较多，符合甘肃省“1236”扶贫工程要求。

　　（2）采取资金报账制，确保扶贫资金使用效益

　　按照《甘肃省财政专项扶贫资金使用管理实施办法（试行）》及《甘肃省财政专项扶贫资金县级报账制实施细则（试行）》等文件要求，各县区结合自身扶贫开发工作实际，将项目实施材料及资金使用进度等文件向项目主管部门申请报账，来加强财政扶贫资金的管理，提供资金使用效益。

　　2. 职责分工方面

　　（1）各县区扶贫办牵头主管，各行业直管部门配合组织管理，乡镇村具体实施，保证项目管理规范性和执行有效性

　　为了保障项目管理规范性和执行有效性，各项目实施按照“县上主导、乡镇抓落实、村户具体实施”的原则进行推进，便于项目实施管理及资金使用能精准到户，按需分配，同时利于数据资料信息的收集统计，保证主管部门、行业部门对整个扶贫工作的监管与把控，为后期扶贫项目的开展提供数据及经验支持。如张家川县、清水县等产业扶贫资产收益项目，由县扶贫办对财政资金进行统筹安排，同时制定县区脱贫攻坚实施方案，县区畜牧局、农业局针对资金安排，具体制定项目实施方案，乡镇村依据文件精神与要求结合本区域贫困情况精准对接贫困户，保证项目执行的有效性。

3. 项目管理及实施方面

　　（1）建设脱贫攻坚项目库，保障资金与需求进一步精准对接

　　依据国家和省市关于开展扶贫工作的相关政策文件，各县区加强本县区脱贫攻坚项目库的建设，为扶贫资金使用及工作开展提供有力的支持，确保项目安排精准、资金使用精准。如武山县桦林镇贫困村入户路硬化项目的选择，经评价组与扶贫办相关负责人沟通了解，由村申报、乡镇审核、县级审定公示后纳入项目库。

　　（2）明确实施标准及流程，做到扶贫对象精准，保证项目质量

　　各县区依据《甘肃省人民政府办公厅关于进一步加大资金投入扶持产业发展确保打赢脱贫攻坚战的决定》（甘政办发〔2018〕103号）、《甘肃省农牧厅关于认真落实到户产业扶贫政策切实做好大户产业扶贫工作的通知》（甘农牧发〔2018〕222号）及《天水市人民政府办公室关于印发天水市村级服务性岗位设置实施方案的通知》（天政办发〔2018〕44号）等文件精神，结合本县区特色制定具体项目实施方案，详细明确实施标准及流程，由乡镇村对接贫困户并摸底考察统计，为做到扶贫对象精准提供支持依据和保障。

　　（3）简化项目办理程序，加快项目落实见效

　　“双助贷”借款程序为农户申请、扶贫互助协会理事会评议、签订合同及担保协议，对于协会借款农户来说程序简单，解决了资金短缺急需使用的需求，并有效弥补了农户商业贷款“门槛高、贷款贵”的缺陷。同时，协会会员在覆盖贫困户的基础上非贫困户也可入会并借款使用，运作模式为即可个人借款，也可形成农民专业合作社与下游农户和上游龙头企业建立供销利益的联结机制，间接的扶持了合作社及龙头企业，扩大“双助贷”的影响力及资金的利用率。此外，财政贴息一定程度上减轻了借款农户的经济压力与负担，形成金融机构贷款额与农户之间双向利益的实现。

　　（4）开展绩效自评价，落实绩效责任，实施绩效管理

　　为提高财政扶贫资金使用效益，各县区积极开展财政扶贫资金绩效自评价并上报各地财政管理部门，这有利于责任单位明确资金使用情况及绩效责任，在很大程度上规范了县区财政扶贫资金的管理，并加强了各单位对财政扶贫资金使用绩效的重视，对市级财政专项扶贫资金发挥良好的扶贫成效起到积极的影响作用。

四、下步展望

（三）建立事前绩效评估机制

　　为规避扶贫项目可能存在的风险，如实施内容不符合利益群体的诉求、实施效果不佳、扶持主体可持续经营能力差等风险，针对扶贫项目建立事前绩效评估机制，应主要从项目合法性、合理性、可行性与安全性四个方面进行评估。合法性主要指扶贫项目是否有充分的政策、法律依据；合理性主要指扶贫项目是否符合科学发展观要求与大多数群众的根本利益，是否兼顾不同利益群体的不同诉求，是否遵循公开、公平、公正原则；可行性主要指扶贫项目实施方案是否完整可行，实施时机是否成熟，是否与经济发展水平相适应，是否征求了广大群众的意见以及是否有与投入相对应的产出，扶贫效果是否凸显等；安全性主要指扶贫项目是否有相应的应急预案措施和应对措施等。

（四）优化扶贫产业项目库

　　为使扶贫产业项目快速立项并组织实施，使产业脱贫作为推动精准脱贫工作的一项重大措施，各县区、各乡（镇）要深入开展产业项目调研、选项，并广泛征求当地群众的意见建议，选备一批具有当地资源特点、群众参与积极性高、市场前景广阔、带动脱贫效益好的项目充实到各县区精准扶贫产业项目库中，坚持“因地制宜、科学论证、有进有出、应调尽调”的原则，不断优化产业项目库。

（五）建立返贫防控机制

　　贫困户脱贫之后又返贫是当前脱贫攻坚战面临的主要难题之一。其原因主要包括主观原因和客观原因两个方面。客观来说，目前很多贫困户存在因病致贫、因残致贫等现象；主观来说，贫困户等靠要思想依然存在。因此应分析本地区具体致贫原因，对症下药，从建立返贫管理机制、健全社会保障机制、完善产业扶贫机制、激发群众内生动力机制等方面建立健全长效返贫防控机制，进一步夯实脱贫攻坚成效，为实现振兴乡村战略打好基础。

（六）创新部门联动机制

　　在统筹整合使用财政涉农资金，进一步提高涉农资金脱贫成效，助推脱贫攻坚战顺利实施的现状下，建立层次有序、集中统一、部门联动的管理体制，是顺利开展扶贫工作的基本前提。通过创新扶贫管理体制，进一步理顺市域内各主体关系，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的运行机制，建立财政、扶贫、农业、林业、交通、旅游、各县政府等联席会议制度，就涉及面广、资金量大的扶贫项目进行阶段性联合办公，确保扶贫管理体制的正常运行与扶贫项目预期目标的顺利实现。

（七）创进一步明确经营主体，强化并完善利益联结机制

　　资产收益扶贫项目必须明确入股的经营主体，必须明确经营主体与贫困户之间紧密的利益联结机制，如保底分红、吸纳贫困户用工、订单收购、保底收购等。健全的利益连接机制是激发贫困户脱贫积极性，助推贫困户稳定脱贫的关键环节