缺乏必要的政府行政体制改革和税制改革作配套，财政体制改革难以孤军深入

　　财政体制改革为何难以深入，目前被讨论得很多，似乎正日益成为社会热点。而事实上，由于财政体制是政府间财政关系的综合，其既是国家行政管理体制的组成部分，也是国家经济管理体制的组成部分，改革受多方因素制约，因而难以“孤军深入”。

　　回顾三十年的改革历程可以看出，四次财政体制改革都是以整体体制改革的大突破为背景的。所以，当我们在思考财政体制改革时，需要充分考虑配套条件的形成，从外部条件变化对财政体制变动的压力角度去考虑“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上来就讨论税收怎么划分。

　　事实上，收入划分是落实行政分权和行政管理目标的工具，而非财政体制的核心，如果总是把注意力放在收入划分上，财政体制根本改不动。

　　先要明确政府的层级设置

　　财政体制的基本功能就是为各级政府供给公共产品配置资金。因此，政府层级多少，是政府间支出责任划分和收入划分的一个前提条件。政府层级多的国家，其纵向财政分权程度一般要大大高过政府层级少的国家，因为设一级政府就要赋予其职能，干多干少都要参与政府收入的分配。

　　我国是世界上政府层级多的国家，五级政府构成了一个延伸到村的行政管理链条。应该承认，五级政府发挥了强大的管控到底部的行政功能，对政治稳定和社会稳定起到了托底作用。但实际运行中五个政府层级与分税制又显现了三大矛盾：

　　一是在上级领导下级的体制下，政府层级多反而事权不好划分，政府间相互拆分事权的空间反而更大，最终造成了几乎大部分事权都是多级政府共担的格局，反映在财政上就是各级财政支出责任重点不清。比如中央和省的转移支付基本上覆盖了县级财政的所有功能性支出，地方公共产品供给对中央财政的依赖度逐步提高。

　　二是五级政府使得按税种划分收入时不可能做到税种完整切块。西方国家设置三级政府的，基本上都能做到中央靠直接税、省靠流转税、地方靠财产税，而且税种数量一般在30个以上。我国的现状是仅有20来个税种，而且财产税体系不健全、税收结构相对离散。因此，五级政府不可能完整拥有某些主体税种，只能走以共享税为主的道路。

　　三是五级政府使得中央政府转移支付的针对性难以及时、准确落实。中央只得直接面对省级政府而不能一竿子把资金直接划给基层政府，这必然使转移支付在多环节流转中大打政策意图折扣。西方实行三级政府体制的国家如美国、澳大利亚、德国等，中央政府都是给哪一级政府的补助就直接转给哪一级，而不必假手其他层级政府，这似乎是转移支付效率高于中国的重要原因。

　　现实中各级政府均已认识到了上述矛盾，并力图克服。

　　比如中央政府从上世纪80年代就设立了计划单列市，其中重庆市后来又升格为直辖市，这实际上是在减并财政层级，把部分大城市的财力纳入到中央的大盘子来统筹运作，并相应赋予这些城市更多的财政管理权。

　　近年来省管县和乡财县管两种减并财政层级的体制改革又应运而生。乡财县管实际上已把乡政府预算当作一个部门预算来对待，县财政直接控制了乡财政的收支，其重要作用是弱化了乡级政府“违规创收”的条件。应当承认，这种改革确实有利于省内财力配置的均衡，为最终实现基本公共服务均等化创造了条件，

　　然而也要看到，从各省改革试点的情况看，突出的问题是财政层级的减并与行政层级格局产生了矛盾：由于市级对县有行政管辖权，县必须遵从市的规划和政策，而且市有权调整县的领导班子，这样，县就处在了省和市的两面“夹击”之中，也就是说当省和市的行政意图发生矛盾时，县级政府左右为难。可见，财政省管县是半